Système de consultation: beaucoup d’avantages, quelques inconvénients
Marie-Hélène Miauton Publié vendredi 10 juin 2022
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Le système démocratique suisse est souvent pris comme modèle et, en raison de cela, analysé, scruté, critiqué.
Chez nous et à l’étranger, son fonctionnement passionne, en particulier les instruments de la démocratie directe que sont l’initiative et le référendum, le souci de concordance avec pour corollaire la collégialité, le mode d’élection du parlement et du gouvernement, le fédéralisme qui implique la subsidiarité. En revanche, on entend beaucoup moins parler de la procédure de consultation, qui représente pourtant une phase législative préliminaire très emblématique d’un système suisse pragmatique, toujours attentif à la convergence des intérêts et à l’efficacité des lois.
Selon le Dictionnaire historique de la Suisse, « ce fut l’introduction du référendum populaire en 1874 qui entraîna le développement de la procédure de consultation. On tenta par ce moyen de renforcer la capacité de résistance de projets législatifs face aux menaces référendaires brandies par des organisations à larges effectifs (partis, fédérations). On s’en servit pour estimer les chances d’une proposition devant le peuple et pour voir dans quel sens l’élaborer pour la rendre acceptable». Cette pratique fut inscrite dans la Constitution par les articles économiques de 1947, puis améliorée en 1970 et étendue grâce à la loi fédérale sur la procédure de consultation de 2005.
Désormais, les départements fédéraux lancent plus d’une centaine de consultations par an, alors qu’on n’en comptait qu’une trentaine avant 2000. Il s’agit donc d’un outil fortement sollicité, suscitant un travail significatif pour l’administration et tout autant pour les répondants. Quel est son fonctionnement ?
Lorsque le Conseil fédéral élabore un projet, il ouvre une procédure de consultation auprès d’un large cercle de milieux concernés de loin ou de près par la thématique. Prenons l’exemple de celle actuellement en cours touchant à la révision de l’ordonnance sur la protection des eaux. Dans ce cas, outre les institutions systématiquement sollicitées selon la loi (cantons, partis, associations régionales ou faîtières de l’économie), le formulaire a été envoyé à pas moins de trente associations préoccupées par les sujets environnementaux. En outre, toute personne peut se prononcer sur un projet, même si elle n’y a pas été invitée.
Une fois la date butoir atteinte, les réactions aux questions ouvertes et fermées sont analysées par les services de l’administration concernée. Récemment, une intervention parlementaire déplorait que, parfois, trop souvent peut-être, ce travail soit confié à des cabinets externes alors qu’il s’agit d’une tâche politique régalienne. Le Conseil fédéral s’est fendu d’une réponse écrite explicitant que rien ne lui interdisait de pratiquer de la sorte en cas d’urgence ou de surcharge. Il n’en reste pas moins que toutes les prises de position recueillies donnent lieu à un rapport, accessible au public, permettant au Conseil fédéral d’ajuster les lignes principales de son projet avant de le proposer aux Chambres sous la forme d’un «message» explicatif. Sur cette base, les élus délibèrent jusqu’à l’approuver et, le cas échéant, le soumettre au peuple.
Il est évident que ce système concourt à cette paix sociale tant prisée en Suisse. En effet, dans ce pays aux structures complexes et chatouilleux du respect des minorités, les débats parlementaires ne sauraient suffire à prendre en compte les avis des régions, des associations ou des représentants économiques sectoriels. Il est d’ailleurs illusoire de les épuiser et, très souvent, les projets doivent être revus et corrigés lors de longs va-et-vient entre l’administration et les chambres.
Quels sont les défauts de cette procédure ? Alors qu’elle avait été conçue pour aider le gouvernement, elle devient parfois trop lourde tant sont désormais pléthoriques les mouvements de défense d’une cause ou d’une autre. Il en résulte un travail important et un foisonnement de prises de position difficile à gérer. Elle ajoute également de la lenteur à un processus démocratique déjà critiqué pour sa complexité. Si une consultation permet la plupart du temps d’ajuster le projet, d’éviter des écueils ou d’en faciliter la mise en place, elle n’est pas garante de sa pertinence. Ainsi, la révision du Code pénal mise en application en 2007, qui introduisait le système des jours-amendes à la place des courtes peines, a été un échec retentissant puisque, à peine quatre ans après, il a fallu faire marche arrière.
Pourtant, la consultation avait permis aux innombrables structures de la magistrature de s’exprimer, mais les experts, en cette matière complexe, avaient été trop écoutés et il en était résulté un texte déconnecté des réalités du terrain. Dès lors, cet outil visant à faire remonter par capillarité les avis de tous les représentants du peuple peut s’avérer finalement antidémocratique en ne laissant place qu’à ceux des milieux technocratiques. C’est pourquoi la vigilance reste toujours de mise.
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